民政部办公厅关于印发《全国沿海省、市福利企业发展外向型经济座谈会议纪要》的通知
民政部
民政部办公厅关于印发《全国沿海省、市福利企业发展外向型经济座谈会议纪要》的通知
民政部
各省、自治区、直辖市民政厅(局)，各计划单列市民政局：
1989年2月24日至28日，我部社会福利司在福建省泉州市召开了全国沿海省、 市福利企业发展外向型经济座谈会，现将会议纪要印发你们，请结合各地情况参照执行。
附：全国沿海省、市福利企业发展外向型经济座谈会议纪要
1989年2月24日至28日，民政部社会福利司在福建省泉州市召开了全国沿海省、市福利企业发展外向型经济座谈会。参加会议的有19个省、自治区、直辖市、计划单列市民政厅(局)和部分市民政局、民政工业公司、福利企业的负责同志，以及有关部门的代表，共计64人。江亦曼司长作?
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一
会议认为，近几年来，全国城乡福利生产取得了建国以来前所未有的好成绩。特别是沿海地区和全国大中城市，发展外向型福利企业已出现良好势头。据18个省市统计，1988年，拥有出口产品的福利企业已达1300个，比上年增长了51%； 出口产品有20多个大类1500多个品种；年创外汇
额达2.4亿美元，比上年翻了两番。 目前，全国已有4个福利企业被列为国家机电产品扩大外贸自主权企业，35 个福利企业被国家确定为机械电子行业重点企业，4个产品获得国家银质奖，100多个产品获部级优质产品奖，400多个产品获得省优或市优称号， 为进一步发展外向型福利企业奠
定了良好的基础。
但是，必须清醒地看到，福利生产发展外向型经济的整个工作还处于起步阶段，无论在认识上还是在实际工作上都还不适应沿海经济发展战略的要求，主要表现在：思想观念不适应，福利企业的管理水平不适应，产品结构不适应，外向型经济管理体制不适应。
二
与会同志认真分析了发展外向型福利企业的形势，进一步明确了今后一个时期发展外向型福利企业的任务和措施。
会议提出，近几年内全国发展外向型福利企业的任务是：坚决实施党中央关于沿海地区的经济发展战略，深化改革，更新观念，利用对外开放的条件和当前有利的国际环境，以沿海地区重点出口福利企业为基础，以“三来一补”和“两头在外”的形式为起步，大力扶持发展劳动密集型
产品和劳动密集型与技术密集型相集合的产品，不断提高出口创汇能力，逐步形成外向型福利企业群体。其具体目标是：争取“八五”期间，全国福利企业出口创汇总额在总产值中所占的比例，由目前的5%提高到10%；创汇额由2.4亿美元，上升到5亿美元； 使福利企业出口创汇产品形成一
定的经济规模。
为实现有条件的福利企业向外向型经济转化的任务，各地民政部门要采取以下措施：
(一)深化改革，进一步开放搞活。发展外向型福利企业，必须建立一个与之相适应的管理和经营机制。福利企业要在管理体制、人事制度、分配制度、生产经营方式等方面进一步深化改革，使之完善。要通过全员抵押承包，促进两权分离。引进竞争机制和风险机制，充分调动企业和职
工的积极性，使福利企业具备发展外向型经济所必需的自主经营、快速反应、质量保证和抗冲击的能力，保证福利企业朝着外向型经济的方向发展。
(二)认真学习，用好、用活、用足外贸的各项优惠政策。发展外向型福利企业，关键要靠政策。要认真学习和贯彻中央和地方对发展外向型经济的一系列政策、规定，同时要根据福利企业的特点，在进出口业务所需外汇额度、外贸配额和出口创汇的外汇留成比例等方面，进一步研究制
定鼓励扶持政策，积极争取地方党政领导和有关部门的支持，为发展外向型福利企业创造良好的条件。
(三)结合调整产品产业结构，制定福利企业产品出口发展规划。各级民政部门特别是沿海地区和大中城市，要把发展外向型福利企业作振兴福利生产的一个战略问题进行研究，包括福利企业产品出口的产业战略、市场战略和商品战略等等。同时，结合调整产品产业结构和企业布局，认
真研究制定本地区、本单位产品出口发展规划。制定规划要从实际出发。规划中的项目，要按产品、按企业逐个落实。要从分析市场入手，明确主要市场在哪里和选择什么产品、通过什么渠道销到市场。要把发展外向型福利企业的工作纳入目标管理范围，并积极争取纳入当地经济、社会发
展计划。
(四)加快技术进步，发挥骨干企业的作用。当前，对福利企业技术改造要采取突出重点、照顾一般、区别对待、分类指导的方针，即沿海地区主要是发展出口创汇产品，中部地区是名优或拳头产品，西部地区是合理布局与适当照顾。今后，对沿海地区福利企业的技改贷款，要集中用于
支持重点出口创汇产品，实行技术改造与建立外向型福利企业相结合，要有意识地培养出口创汇的重点和拳头产品，以这些骨干企业、名牌产品为龙头，组织以产品为主体的联合生产体，形成出口产品一条龙，提高出口创汇能力。
(五)重视外贸人才的培训，积极开发和引进人才。要通过各种途径，培养和造就急需的业务、技术骨干队伍；利用一切条件，对福利企业的厂长、经理进行专门培训。
(六)进一步拓宽渠道，扩大福利企业产品出口。沿海地区和大中城市的福利企业应全方位对外开放、多元化出口。要大力发展横向经济联合，以各种形式加入出口企业集团，实行工商联合、工贸联合、厂厂联合，积极兴办合资、合作企业，有条件的省、市也要努力发展内陆边境贸易或
记帐贸易，多渠道、多口岸出口。
(七)加强领导，做好扶持保护和服务工作。各地民政部门应根据实际情况，研究确定如何加强对福利企业发展外向型经济工作的领导，建立健全外向型福利企业管理和服务体系，经常研究、协调、解决福利企业出口创汇中的问题，并积极会同外贸、金融、海关、财政、税务、侨务等部
门，落实企业外汇留成，组织企业与外商洽谈，维护福利企业在对外开放中的合法权益，协助福利企业疏通渠道，为福利企业解决实际困难。
三
会议指出，为了使外向型福利企业更加健康深入地发展，在今后的工作中，要注意以下几个问题：
(一)发展外向型福利企业，要有一个良好的投资环境和经济秩序。当前在福利生产发展中出现的冒牌福利企业、虚报残疾人比例、骗取减免税照顾等问题，如果不予以足够的重视，并通过清理整顿及时加以解决，对外向型福利企业的进一步巩固和发展将会产生极为不利的影响。我们要
一手抓整顿、一手抓发展，通过整顿促进福利生产更加巩固和健康地发展。
(二)从各地实际情况出发，认真研究确定福利企业的市场战略。目前福利企业生产的产品，大部分应以内销为主。但从长远看，沿海地区和有条件的地区，福利企业应坚持“以内向经济为基础，以外向经济为导向，以内保外，以外促内，内外互补，两个市场并举”的战略方针。首先立
足国内，以内销为主，同时面向国外，积极创造条件，逐步扩大出口创汇产品。
(三)坚持劳动密集型产品与技术密集型产品相结合的方针。既要根据福利企业的特殊性，保持相对的劳动密集型生产，也要在劳动密集型生产中，上质量，上技术，上档次，上水平。提高加工深度和产品信誉。同时，逐步创造条件，积极开发适合残疾人上岗的技术密集型产品和项目，
逐渐向高技术产品方向转变，增强福利企业的竞争能力。
会议强调，发展外向型福利企业，是一项十分复杂细致的工作，目前我们在这方面还缺乏经验。各地要按照国务院转发的《沿海地区对外开放工作会议纪要》，结合福利企业的特点，从本地区的实际情况出发，发挥本地资源优势、地理优势和产品优势，选择适合本地对外开放的途径，
切忌一哄而起，不搞一个模式。在具体做法上，要因地制宜，由点到面，逐步推开，既要积极，又要稳妥。
1989年6月3日
罪刑法定原则在司法实践中的反思
林 岩
罪刑法定原则作为现代刑法的一项基本原则已成公里，其现代意义上的司法渊源，最早可以追溯到1215年英王约翰签署的《大宪章》第三十九条的规定，即“凡是自由民除经贵族依法判决或遵照国内法律之规定外，不得加以扣留、监禁、没收财产、剥夺其法定保护权，或加以放逐、伤害、搜索和逮捕。”这里就蕴涵这罪刑法定的思想。到了17、18世纪，资产阶级启蒙思想家在他们的著作中针对封建刑法中罪刑擅断、践踏人权的黑暗现实，更加明确的提出了罪刑法定的主。之后被誉为“刑法之父”的贝卡利亚在其著名的《论犯罪与刑罚》中指出的“只有法律才能为犯罪规定刑罚。……超越法律限度的刑罚就不再是一种正义是刑罚”，这一观点则至今仍为刑法学者频频引用。资产阶级革命胜利以后，罪刑法定这一思想由学说转变为法律，在资产阶级宪法与刑法中得以确认，成为世界各国刑法中最普遍的一项原则。
对于中国来说，罪刑法定是姗姗来迟的。1979年刑法中仍确立罪刑法定原则，相反却在其第七十九条规定了有罪类推制度；直至1997年全国人大对79年刑法作了大规模的修订，明文规定了罪刑法定是刑法的一项基本原则，即修订《刑法》第三条规定“法律明文规定为犯罪行为的，依照法律定罪处刑；法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处刑。”由此，学术界和司法界处处洋溢这赞誉之声，罪刑法定的确立并加以适用对我国的法制建设来说无疑是具有里程碑式的意义的。
然而负重之骥难以猝然站立，在中国这头雄狮的血管立流淌的从来就不是法治的血液。在人治的天空下，中国的政权机构积淀下了太多命令高于法律的习惯，积重难返；中国的国民被千百年来的压制所束缚，如临深渊，如履薄冰，在这样的时代背景下，罪行法定的贯彻实施便难上加难了。
而今，法治的车轮已经滚过了21世纪的最初几年，罪刑法定原则在中国政府强有力的鞭策下成效斐然，但存在的问题也令人触目惊心。
要论述罪刑法定，就无法避开刑法的结构问题。这是罪刑法定能否在一个国家得以有效实施，能否真正惠及国民的关键所在。
在现代法治国家中，罪与刑的结构大致可以概括为四种：
一、罪状设计严密，刑罚严厉（又严又厉）；
二、法网不严密，刑罚不严厉（不严不厉）；
三、法网严密而刑罚不严厉（严而不厉）；
四、刑罚严厉而法网不严密（厉而不严）；
结构决定了功能，不同的刑法结构具有不同的刑法功能。法网严密，有助于刑法保护社会功能的实现；刑罚宽缓，则有利于刑法保障人权功能的达成。因此，严而不厉的刑法结构是当今世界刑法发展的走向，至今已为多数西方国家所采用。我国的刑法结构应该说是厉而不严的。在我国现行刑法中，重刑（包括死刑和自由刑）所占的比例相当大，在刑法分则中，几乎每个犯罪形态（罪种）都能使罪犯的生命权遭受剥夺。死刑的泛滥使刑罚失却了预防犯罪和教育罪犯的根本意图，既失于人道，又不利于公民基本权利的保障。西方200多年的刑法发展史表明，刑罚趋缓是刑法演进的规律，减弱刑罚的调控强度，实现刑罚的轻缓化已然得到学界的共识。因此，在中国未来的刑事立法中，应该适当加大罚金在刑罚体系中比例，合理限制有期徒刑的适用范围，特别是要削减死刑。
法网不严是我国刑法中罪刑法定举步唯艰的核心问题。现在，中国已经加入WTO，但是我国现行的犯罪形态却未得以有效的调整和革新。如而今贿赂外国公职人员的犯罪问题在我国日益严重，而在我国的制定法中，却仍未增设贿赂外国公职人员的罪种，在司法实践中如果要严格遵循的罪刑法定，对这种犯罪类型，定罪便无从谈起；而要对之予以定罪，有罪类推的幽魂便惟有死灰复燃了。这无疑将使我国的司法实践陷入尴尬之地。随着社会经济的发展，人民生活水平的提高，各类新型犯罪层出不穷，对之增加与之相应的罪种，便成了重中之重。
法网疏漏，最大的疏漏在于缺乏违宪审查机构。违宪是最严重、最具社会危害性的犯罪，宪法独特的法律地位使它与其他部门法有着千丝万缕的联系，违宪案件一旦出现，将会牵一发而动全身，使部门法上的具有严重社会危害性的犯罪得不到应有的惩罚。
但书是中国刑法所特有的，历来为法学界所称道。但是但书将社会危害性较为轻微的违法行为排除在犯罪之外，这虽然节省了我国有限的司法资源，使之能集中力量应对各类严重的违法犯罪行为，却也无疑是中国刑法呈现不严状态的一个重要原因。因为社会危害性属于主观方面的构成要件，它的衡量的显然是没有一个方之四海而皆准的标准。这必然会导致国民对怎样的行为才能构成犯罪产生一个摸棱两可的概念，使法律出现一个非人权的盲点，这是和罪刑法定的初衷格格不入的。在下表中：
年份 全国刑事案件发案数 治安案件发案数
86 547115 1115858
87 750439 1234910
88 827594 1401144
89 1971910 1847625
90 22161997 1965663
91 2365709 2414065
92 1582659 2965737
93 1616979 3351016
94 1660734 3289760
95 1690407 3300972
96 1600916 3363636
97 1613629 3227669
（单位：件）
87年—89年这十年间全国的治安违法案件的数量几乎都是刑事发案案件的两倍，而两者之间的分界线无非是一个摸棱两可的“社会危害程度”，那么我们有理由怀疑在这种中国特有的脱离法院判决的治安处罚中存在着漏洞，而在这个疏漏的法网中究竟有多少漏网之鱼更是无法想象的。一个社会拥有多种可以长期剥夺公民自由权利的制裁方式并且存在着诸多说不清道不明的暗箱操作将使得法律面前人人平等的基本精神变得暧昧。这对罪刑法定原则来说无意是一个绝大的讽刺。下面我们就从我国的另一种制裁方式——劳动教养制度——进一步分析其中存在的有违罪刑法定的问题。
我国的劳动教养制度是从50年代开始建立和发展起来的。那是一个高度政治化的年代，新生的国家政权嗷嗷待哺，社会各项事业百废待兴，面对大乱初定之后人心思动的社会现状，我国不健全的法制心有余而力不足。于是劳动教养制度应运而生并在当时特定的历史背景下对社会的安定起到了积极的作用。但在法制逐渐健全的今天，它已经与社会现实相背离，尤其是党的十五大及九届全国二次会议后，依法治国作为我国的一项基本国策得以确立，1979年修订的《刑法》提出的罪刑法定原则更是使劳教制度存在的合理性受到巨大的挑战。
劳动教养制度与罪刑法定原则最大的冲突在于劳动教养制度对劳教人员的强制性限制人身自由上。根据1979年《国务院关于劳动教养问题的补充决定》：劳动教养的期限是1年至3年，必要时可延长1年。而我国先行《刑法》第三十条明文规定：管制的期限为三个月以上两年以下。这样，不够刑事处罚的违法人员所受到的同样是强制性限制人身自由的处罚,实际上比构成刑罚的违法人员还要重。在实践中常出现主犯被判处管制或拘役，从犯因够不上刑罚而被劳动教养，但从犯被限制自由的期限却比主犯常的情况，这种行政处无疑已经成为一种变相的“刑罚”。劳教未经法院审理而由公安机关一手包办，是完全不符合刑罚的基本原则的。因此，劳动教养制度的彻底废除迫在眉睫。我们不能再而立之年还紧咬着孩童时代的奶嘴过活而对在适应我们的健康系统的面包喝牛奶视而不见。在今后的立法中，应该以国家制定法的形式通过对劳动教养的立法，并且将其纳入法院的审查范围，在罪刑法定前提下是劳教人员得到公平平等对待。
“严打”这一刑事政策的存在也是对罪刑法定践踏。“严打”是党和国家根据我国社会治安的具体情况和实际斗争的需要而制定的。它是我国政法工作相当长时期以来采取的一项打击严重分子的指导方针，在特定的历史时期里对犯罪起过良好的震慑作用。但随着我国刑法和刑事诉讼法的颁布，对严打这种阶段性的刑事政策，法学界颇有微词。
根据国务院近年来颁布的各项行政命令，“严打”方针是指依法从重从快打击严重危害社会治安的犯罪分子的方针。这一方针包含三个基本的内涵：１、“严打”针对的对象是极少数的严重危害社会治安的犯罪分子；２、“严打”是从重惩处，严厉制裁；３、“严打”是从快办案。
但凡重症，需用缓药慢攻方可确保无虞，如果一位以猛药趋之，虽可立竿见影，但其后遗症也许会让我们耗费更多的精力去善后。“严打”是在犯罪高潮期才取得阶段性举措，他也无异于一剂猛药。根据“严打”的基本内涵，“严打”是从重惩处，这本身就违背了刑罚的基本原则。在司法实践中，很容易会造成一个人没有达到刑罚的程度，但不幸的是他处于严打期间，司法机关依据“严打”指示，不得不有罪类推之予以定罪，轻罪重罚；“严打”要从快办案，这更加不可取。我国刑事诉讼法规定，对被告的定罪必须通过一定的审判调查程序。程序正义是最大的正义，如果一味的要求快，仓促草率断案，这无疑会使被告的申诉权无法得到有效的保障。从快办案是一个司法效率问题，是任何司法行为的价值观，而不应该将之纳入“严打”这一刑事政策中来。
在“严打”时间中，由于为我国历来政策高于法律的人治思想所累，很容易出现严打对象扩大化的问题。这样一来，一大批本来构不成刑罚或构不成更重的刑罚的违法人员因“从重”的政策精神而获罪，或多受牢狱之灾；而且在某些地方，地方政府甚至以在严打期间所打击的犯罪数量来衡量下一级政府政绩的得失，于是不可避免的出现了给地方下打击罪犯的指标的情况，这将使得无辜的人灾“政绩”的光环下被蒙上不百之冤的情况。
罪刑法定原则无法灾我国受到立竿见影的效果，中国的司法制度难辞其疚。我国宪法及有关组织法规定法院须接受地方政法委的领导，并又向人大汇报的义务。法院的审判须接受同级政法委的直接领导，这使得干涉司法公正的情况屡见不鲜，某个领导的条子出现在法官的审判席上的情况便不足为奇了。长此以往，司法独立何在？罪刑法定何在？公民利益的保障何在？法院须向同级人大汇报，看似对审判的监督，值得欣慰，但法院是严格依照法律的有关规定对案件予以判决的，试想如果法院的审判一旦遭到人大质疑，这怎能不使法院陷入两难之地？人大监督法院的方式应该要求其依照法律审判案件，它对法院的质疑权只能针对法官而不是案件的判决本身。人大可以对个别法官的枉法行使其罢免权获弹劾权，这样，既能有效监督法院的枉法行为，又无伤于法院的司法公正。
在法院内部，审判委员会的存在使审判权陷入行政化的边缘。罪刑法定的贯彻在很大程度上在于能否确保庭审法官的独立裁判权。法官在审理案件时严格依照法律精神以事实为准绳予以判决。而在我国的审判体系中，审判委员会却有权要求庭审法官违背其意志作出判决，这种行政命令式的判决是无法确保罪刑法定的。试想如果审理案件的是一批法官，而作出判决决定的又是另一批法官，审者不判，判者不审，这无疑是中国司法界最大的黑色幽默。
反思的目的在于促进，我们渴盼着罪刑法定真正到来的那一天！
